تقدم در قدرت قانونی اصول قانون اساسی و موازین شرعی نسبت به قوانین و مقررات لازم الاجرای دیگر، توسط شورای نگهبان اعمال و مورد نظارت قرار می گیرد. چنان که تقدم مصوبات قوه مقننه بر مصوبات هیأت وزیران نیز براساس اصل ۱۳۸ توسط رییس مجلس شورای اسلامی کنترل و نظارت می شود. اما رعایت سلسله مراتب در مقررات لازم الاجرای دیگر و نظارت بر آن، برعهده کدام نهاد است؟ بی گمان در خصوص تقدم قانون بر بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی واحدها و مقامات اجرایی، مرجع قانونی دیوان عدالت اداری است که در اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ به آن تصریح شده است. چنان که در اصل ۱۷۰، نظارت قضات بر تصویبنامه‌ها و آیین نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از اختیارات قوه مجریه است، پیش بینی شده و قضات از اجرای آنها منع شده اند، اما حق ابطال این موارد بر عهده دیوان عدالت اداری نهاده شده است. به هر حال قانون اساسی در نظارت بر سلسله مراتب قوانین و مقررات پایین تر از مصوبات قوه مقننه و هیأت وزیران به نظارت قضایی بسنده کرده و بخشی از نظارت را برعهده قضات و بخش دیگر را برعهده نهاد دیگر قضایی یعنی دیوان عدالت اداری گذاشته است.
 
در خصوص رعایت سلسله مراتب نهادهای قضایی و آرای دادگاه‌ها هم باید به مقتضای اصل ۱۹۱ قانون اساسی، دیوان عالی کشور را مسئول نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم دانست، چنان که شرح آن در قانون دیوان عالی کشور به تفصیل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است.
 
نیز می توان از اصل ۱۷۶ مبنی بر نظارت قوه قضاییه بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری که این نظارت بر عهده سازمان بازرسی کل کشور نهاده شده، ضمانت اجرای رعایت سلسله مراتب قدرت قانونی در خصوص بخشنامه‌ها و دستورالعمل ها و نیز آرای صادره از هیأت های بدوی و تجدید نظر را به دست آورد و سازمان بازرسی کل کشور می تواند در صورت مشاهده تخلف از سلسله مراتب قانونی، آن را به عنوان سوء جریان امور و با اجرای نادرست قوانین گزارش کند و سپس قوه قضاییه بر اساس این گزارش ها اقدامات قضایی لازم را به عمل آورده و در صورت نیاز به ابطال مقررات صادره به وسیله دیوان عدالت اداری به آن کار مبادرت ورزد.
 

عالی‌ترین مرجع قانونی

در سلسله مراتب اقتدار قانونی، عالی‌ترین مرجع، دارای اقتدار برتر است. سؤالی که ذهن بیشتر حقوق دانان را به خود مشغول کرده، این است که در سلسله مراتب اقتدار قانونی در نظام جمهوری اسلامی، کدام نهاد و کدام قانون در رأس هرم قرار گرفته است؟ پاسخ متعارف آن است که قانون اساسی عالی‌ترین مرجع اقتدار قانون به شمار می آید. این پاسخ به دو دلیل نارسا است:
 
نخست، قانون اساسی در بررسی سلسله مراتب قوانین و مقررات لازم الاجرا به عنوان پیش فرض مطرح است و ما از درون قانون اساسی به مسئله سلسله مراتب قوانین می نگریم و در این نگاه، قانون اساسی خود در سلسله مراتب نمی گنجد و به تعبیر فلسفی قانون اساسی ما به ینظر» است نه «ما فیه ینظر»؛
 
دوم، وجود مجمع تشخیص مصلحت نظام موضوع اصل ۱۱۲ که قادر است مصوبات مجلس شورای اسلامی را حتی در صورت احراز مخالفت آن با اصول قانون اساسی به تصویب و تأیید برساند، اصل عالی‌ترین مرجع بودن قانون اساسی را زیر سؤال می برد و قانون اساسی به این صورت خود نقض خویش را پیش بینی کرده است.
 
افزون بر این شورای بازنگری نیز توان تفسیر اصول قانون اساسی را (به جز در موارد محصور در اصل ۱۷۷) دارد و به این لحاظ در مرتبه بالاتر از قانون اساسی قرار می گیرد. هر چند به دو شبهه اخیر به این دلیل که کار مجمع تشخیص مصلحت و شورای بازنگری خارج از قانون اساسی نیست، می توان پاسخ داد که بالاخره در دو مورد مذکور نیز حاکم قانون اساسی است، ولی شبهه دیگری در این میان قابل طرح است که قدرت قانونی هر متن قانونی به لحاظ منبع مشروعیت بخشنده آن، بررسی می شود فرضا در مورد قوانین عادی، نهاد قوه مقننه مرجع محسوب می شود و در خصوص مصوبات هیأت وزیران، قوه مجریه، نهاد مرجع است. در مورد قانون اساسی چنین مرجعی را نمی توان متصور دانست، زیرا مجلس مؤسسان با خبرگان قانون اساسی و حتی همه پرسی به عنوان نهاد و قوه ای در کنار قوای سه گانه قرار نمی گیرند.
 
و اگر به این لحاظ، مقایسه ای صورت بگیرد، حق تقدم آنها بر قوه مقننه و. قوه مجریه که هر دو متکی به آرای عمومی است، قابل مناقشه خواهد بود و اعتبار مؤسسان یا خبرگان قانون اساسی و نیز همه پرسی مانند انتخابات مجلس و ریاست جمهوری بر اساس مشروعیت آرای عمومی ارزیابی می شود و نتایج آرای عمومی هر چه باشد و در هر بخش صورت بگیرد، دارای اعتبار مشروعیت مشترک خواهدبود.
 
بنابراین در ترسیم سلسله مراتب اقتدار قانونی باید به جای قانون اساسی از مجمع تشخیص مصلحت و مصوبات آن و نیز از شورای بازنگری استفاده کرد. زیرا نتایج بازنگری به اصول قانون اساسی منجر می شود و در این میان مجمع تشخیص مصلحت است که در رأس اقتدار قانونی مصوبات لازم الاجرا قرار می گیرد.
 
به نظر می رسد بحث تشخیص عالی‌ترین مرجع اقتدار قانونی، در مجمع تشخیص مصلحت نظام به پایان نمی رسد، زیرا مصوبات این مجمع بنابر تفسیر مورخ خردادماه ۱۳۷۲ شورای نگهبان، در صورتی لازم الاجرا است که مخالف موازین شرع یعنی مخالف با کل احکام اولیه و احکام ثانویه نباشد. مجوز مخالفت مجمع با موازین شرع که در صدر اصل ۱۱۲ آمده، اختصاص به احکام اولیه دارد و هرگاه مصوبات مجمع به طور کلی با احکام اولیه و احکام ثانویه مخالف باشد، از اعتبار قانونی برخوردار نخواهد بود و تشخیص آن هم بر عهده رهبری است و شورای نگهبان در این خصوص مسئولیتی بر عهده ندارد.
 
به هر حال موازین شرعی به آن معنا که تفسیر شد، مقدم بر مصوبات مجمع تشخیص مصلحت است و به عبارت دیگر رهبری و تصمیمات وی در رتبة مقدم بر مجمع قرار دارد، افزون بر این در خصوص معضلاتی که از سوی رهبری به مجمع ارجاع می شود، مصوبات مجمع از آنجا که جنبه مشورتی دارد باید به تأیید رهبری برسد. بنابراین در سلسله مراتب قوانین و مقررات و همچنین نهادهای تصمیم گیرنده، رهبری در رأس قرار می گیرد. بر این مسائل باید مفاد اصل ۵۷ قانون اساسی را در خصوص مطلقه بودن ولایت امر و تمامی اختیارات ناشی از آن را افزود. بی گمان منظور از کلمه مطلق، تمامی اختیاراتی است که معمولا در حوزه اقتدار سیاسی با توجه به فرهنگ اسلامی متصور است و شامل امور ممنوع، مکروه و مخالف با شئون اسلامی نمی شود.
 
تنها استثنائی که متصور است احراز مصلحت ملزمه در موارد «ممنوعه و تعارض‌های شرعی» توسط ولی فقیه است، که موضوع احکام حکومتی مشروط و موقت و مادام المصلحه است و جز وی هیچ نهادی مگر به صورت مشورتی صلاحیت اتخاذ چنین تصمیمی را ندارد.
 
تصمیمات رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت به عنوان عالی‌ترین مرجع در سلسله مراتب اقتدار قانونی در حقیقت نهایی‌ترین مرجع مشروعیت در نظام سیاسی، اقتصادی و اداری کشور است. این نتیجه ای است که از بررسی مجموع اصول ۵، ۵۷، ۱۱۰ و ۱۱۲ قانون اساسی به دست می آید، که در این رابطه باید به نکته مهم دیگری هم توجه کرد، نخستین بند اختیارات و مسئولیت های رهبری در اصل ۱۱۰ تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت است.
 
بی گمان رهبری با تعیین سیاست‌های کلی نظام می تواند در تمامی سلسله مراتب تصمیم گیری‌های قانونی مراجع پیش بینی شده، اثر مستقیم داشته باشد و همه نهادهای تصمیم گیرنده را تحت تأثیر قرار دهد. به طوری که همه این مراجع قانونی موظفند خط مشی‌های کلی و سیاست‌های تعیین شده رهبری را چه بخواهند و چه ناخوشایند باشد، در تصمیم گیری‌های خود ملحوظ کنند.
 
منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده،صص306-303، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389